29.08.2011
Мартин Шаккум о 94-ФЗ: «закупить что попало, у кого попало»
Мартин Шаккум о 94-ФЗ: «закупить что попало, у кого попало»
Сегодня в Госдуме состоялось заседание круглого стола на тему «Новая концепция федерального закона о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд»
Открыл мероприятие глава Комитета ГД по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум. Концепция его Комитета стала темой сегодняшнего обсуждения.
Тезисы выступления Мартина Шаккума:
«Сегодня мы обсуждаем концепцию. Поэтому, хотелось бы, не вдаваясь в детали, обсудить принципиальные и системные ошибки, сложившиеся в результате закупочной деятельности. Только понимая почему и в чем мы заблуждались, можно найти правильную дорогу. Государство в лице Правительства, не в роли регулятора, а как обычный хозяйствующий субъект, выходит на открытый рынок и осуществляет закупки для государственных нужд. Задача правового регулирования установить такие правила поведения для представителей государства, в рамках которых они действовали бы как представители эффективного собственника. Эта процедура поведения эффективного собственника является ключевой для оценки эффективности действующего и будущего закона.
Итак, понятийный аппарат сформулирован. Далее – вопрос определения цены закупки.
Если моделировать поведение эффективного собственника в рамках действующего 94-ФЗ, возникает вопрос – сможет ли сегодня идеальный чиновник выйти на рынок и купить наилучший товар по наименьшей цене.
1) ни в 94-ФЗ, ни в иных нормативных правовых актах нет понимания и подходов к определению справедливой цены закупки. Вследствие этого пробела путем административных процедур 94-ФЗ пытался определить эту цену. К сожалению, закон не решил этой задачи – не мог решить и не решил.
2) вторая принципиальная ошибка – эффективный собственник только тогда может быть эффективным, когда имеет критерии и процедуры оценки результатов своей деятельности. Ни 94-ФЗ, ни другие нормативные правовые акты также не дают ответа на этот вопрос: как оценивать эффективность закупочной деятельности. Сегодня эффективность сведена к одному параметру – снижение стартовой цены. Каков полученный результат – никто сегодня не оценивает.
3) в отсутствие стартовой цены и критериев эффективности закупок в 94-ФЗ была сделана попытка найти «волшебную» универсальную процедуру, когда недобросовестный заказчик должен был приобрести у недобросовестного поставщика наилучший по качеству и наименьший по цене товар. Такой процедурой явился электронный аукцион, который годится только для простых каталожных товаров или биржевой торговли и не применим для технически сложной продукции, подрядных работ.
Одновременно с волшебной процедурой был открыт допуск на рынок для всех без исключения желающих исполнить заказ. В итоге закон дает конкурентные преимущества недобросовестным подрядчикам, которые демпингуют, судятся – все козыри у них в руках.
В итоге если в странах с развивающейся экономикой закон работает по принципу «закупать лучшее у равных», в странах с развитой экономикой – по принципу «закупать лучшее у лучших», 94-ФЗ привел к ситуации «закупить что попало, у кого попало».
Сегодня действие закона показало обратный результат. Красивая идеология о выходе на рынок всех желающих сработала с точностью до наоборот. Если раньше необходимо было договариваться только с недобросовестным заказчиком – то сегодня это приходится делать и с заказчиком, и с другими подрядчиками, и с контролирующими органами. В результате коррупция расцвела пышным цветом.
Последствия этих концептуальных ошибок таковы:
1) все многообразие закупок сведено к применению универсальных процедур, не учитывающих специфику различных видов закупок. В результате увеличились недобросовестная конкуренция, массовый характер приобрели «перепродажа» государственных контрактов, сговор поставщиков. Закон привел к провоцированию демпинга;
2) участились случаи срыва сроков исполнения государственных контрактов, некачественного исполнения контрактов;
3) не работает институт обеспечения исполнения обязательств по контракту;
4) при формально детализированных требованиях к информационной открытости закупок на практике доступ к сведениям о размещении заказов существенно ограничен или отсутствует вообще;
5) электронные площадки, которые должны были способствовать оперативности размещения заказа, не работают в нормальном режиме.
Каким должен быть, по нашему мнению, новый закон:
1. Эффективность закупочной деятельности государства должна обеспечиваться совокупностью законов и иных нормативных правовых актов. Нельзя в рамках одного закона, который регулирует только процедуры, решить эту сложную задачу. Закон должен исходить из презумпции добросовестного заказчика, стать эффективным инструментом в руках добросовестного заказчика. В свою очередь, добросовестность заказчика должна обеспечиваться всей совокупностью законодательства, в том числе и уголовным законодательством, и законом о закупках. Этот закон должен обеспечивать открытость и прозрачность деятельности заказчика.
2. Ключевое звено в осуществлении закупок – это ГРБСы (государственные распорядители бюджетных средств – министерства и ведомства). Мы должны обеспечить эффективность их деятельности. Для этого Правительство должно подготовить инструментарий для определения диапазона справедливой цены и определить критерии эффективности заказчика. Деятельность ГРБСов должна оцениваться через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
3. Другой ключевой вопрос – персонификация ответственности заказчиков, участников размещения заказов и контролирующих органов за срыв размещения заказа и исполнения контракта. Необходимо четко установить формы такой ответственности.
Основные положения закона:
1) Закон должен устанавливать различные способы размещения заказа и устанавливать их особенности;
2) мы выделяем 5 видов закупок:
• простые (каталожные) и стандартно-сопоставимые товары, работы, услуги;
• технически сложная продукция, в том числе НИОКР, НИР;
• закупка лекарств;
• строительный подряд;
• произведения литературы и искусства, объекты интеллектуальной собственности.
3) критерии допуска и оценки предложений: должны оцениваться способность выполнить работы и оценка качественного выполнения работ.
Для строительного подряда будут предусмотрены следующие особенности:
• размещение заказа исключительно путем проведения конкурса;
• на стадии предквалификации оценивается наличие квалифицированных работников, опыта выполнения аналогичных работ, финансовая устойчивость компании;
• оценка заявок должна осуществляться по таким критериям как цена контракта (значимость критерия не более 50%), квалификация участника конкурса, технологические решения, срок выполнения работ, срок и объем предоставления гарантий;
4) уточнение института обеспечения исполнение обязательств по контракту – предусматривается предоставление исключительно банковской гарантии;
5) формирование профессионального состава конкурсных и аукционных комиссий – привлечение независимых экспертов на возмездной основе, дополнительная оплата сотрудников за участие в работе комиссий;
6) экономическое стимулирование заказчиков – средства от экономии должны поступать в самостоятельное распоряжение заказчиков;
7) повышение информационной открытости закупок – ведения баз данных о закупках на сайтах отраслевых федеральных органов, сведение информации по всем закупках уполномоченным органом на едином сайте».
